南都前日?qǐng)?bào)道。
對(duì)于深圳而言，如何盤活存量用地早已成為城市發(fā)展亟待突破的瓶頸之一。然而，“報(bào)不過，批不了，拆不動(dòng)”則早已成為困擾深圳城市更新項(xiàng)目推進(jìn)的三道“連環(huán)大考”，如何破解？
9月，廣東省“三舊改造”在制度設(shè)計(jì)上接連進(jìn)行了突破，先是發(fā)布了《廣東省人民政府關(guān)于深化改革加快推動(dòng)“三舊”改造促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》(下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)，首提“舊改無需100%業(yè)主簽約，取得2/3業(yè)主同意，可通過政府裁決盡快搬遷”，接著對(duì)廣東“三舊改造”管理辦法進(jìn)行了二度“公開征求意見”，加速意味明顯。
而另一方面，在上述文件出臺(tái)之后，南都記者對(duì)深圳城市更新領(lǐng)域的典型項(xiàng)目展開走訪，并在前日推出《舊改新政頻出 深圳首批項(xiàng)目推進(jìn)能否提速》的報(bào)道。作為城市更新政策的“最直接”影響者，業(yè)主們雖對(duì)深圳城市更新“提速”都表示了“歡迎”的態(tài)度，但在實(shí)際實(shí)施中，搬遷、簽約等方面并未因廣東“三舊”改造加速的政府文件的發(fā)布而起到實(shí)際效果。
對(duì)此，多位業(yè)內(nèi)專家向記者表示，深圳市城市更新提速的根本解決之道，還是需要特區(qū)立法保障，“一兩年之內(nèi)，不會(huì)太遠(yuǎn)”。
梳理
從“強(qiáng)制售賣”爭(zhēng)議 到“零星征收”嘗試
縱觀深圳城市更新項(xiàng)目的推進(jìn)史，不難發(fā)現(xiàn)，“拆遷難”早已成為了困擾諸多項(xiàng)目的“*一道”難關(guān)。在這一關(guān)上，不乏困頓了十年、八年之久的項(xiàng)目。“強(qiáng)征”與“雙百”成為了最能牽動(dòng)各個(gè)利益相關(guān)方神經(jīng)的一組詞匯，深圳也早在廣東省三舊改造出臺(tái)“2/3同意即可政府裁決”之前，就多次嘗試對(duì)“雙百”政策進(jìn)行突破。
簽約率過95%，開發(fā)商可申請(qǐng)強(qiáng)征？2015年8月，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例(草案稿)》在內(nèi)部征集意見時(shí)引起了極大爭(zhēng)議。作為一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例(草案)》中擬規(guī)定，“擁有項(xiàng)目同一宗地范圍內(nèi)建筑面積95%以上(含)房地產(chǎn)權(quán)利主體，可以向項(xiàng)目所在地的區(qū)政府申請(qǐng)強(qiáng)制售賣”。2016年深圳市“兩會(huì)”期間，有市人大代表再次建議制定“城市更新條例”，明確拆賠比標(biāo)準(zhǔn)、確立“強(qiáng)制售賣”制度，這又一次引起了輿論的巨大爭(zhēng)議。
三大爭(zhēng)議：
合法性、合理性、操作性
對(duì)項(xiàng)目而言，不再需要權(quán)利主體100%達(dá)成更新意愿并100%簽訂搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議，達(dá)到95%就可以向區(qū)政府申請(qǐng)強(qiáng)制售賣，大大降低了項(xiàng)目搬遷的難度。但隨之帶來的，是對(duì)于該操作合法性、合理性、操作性三方面的爭(zhēng)議。
彼時(shí)，深圳官方曾表示，合法性方面，易引起公眾對(duì)“公共利益”范圍和對(duì)少數(shù)權(quán)利主體物權(quán)被強(qiáng)制處分之合法性爭(zhēng)議；合理性方面，建議提出了向法院申請(qǐng)和區(qū)政府申請(qǐng)兩種方案，各有利弊，仍需研究；操作性方面，對(duì)既有項(xiàng)目強(qiáng)制售賣后開發(fā)權(quán)可能會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)移，在投入成本無法顯性衡量的情況下，市場(chǎng)主體極可能不會(huì)申請(qǐng)強(qiáng)制售賣，以致制度設(shè)計(jì)落空，“因此，在我國(guó)現(xiàn)有法律框架下，強(qiáng)制售賣制度對(duì)城市更新搬遷難問題解決可能幫助有限，且具有較大法律風(fēng)險(xiǎn)?！?/P>
而對(duì)于城市更新項(xiàng)目小區(qū)業(yè)主來說，強(qiáng)制售賣制度是否會(huì)對(duì)業(yè)主的所有權(quán)和居住權(quán)進(jìn)行限制和剝奪，與現(xiàn)行《物權(quán)法》和《征收與補(bǔ)償條例》等上位法是否構(gòu)成沖突，成為了最關(guān)注的焦點(diǎn)。
“提速新路徑”：
零星征收的先行嘗試
三年時(shí)間過去，曾引起上述爭(zhēng)議的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》至今未有真正落地，強(qiáng)制售賣制度能否在深落地也依舊是未知數(shù)。但在此期間的深圳土地供應(yīng)方面，年度計(jì)劃供應(yīng)建設(shè)用地面積中，城市更新存量建設(shè)用地占比雖有波動(dòng)，但也持續(xù)處于高位，*為2016年，城市更新存量建設(shè)用地占比達(dá)到85%，2017、2018年有所回落，降至70%和65%，但在2019年又攀升至71%，城市更新已成為深圳住宅、商住等用地供應(yīng)的主要來源。
8月，佳兆業(yè)2019粵港澳大灣區(qū)城市更新高峰論壇上，深圳市規(guī)劃國(guó)土發(fā)展研究中心發(fā)展研究所所長(zhǎng)李江曾表示，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》年底應(yīng)該會(huì)出來，“今年不出明年怎么也要出來?！?/P>
在《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》“難產(chǎn)”的同時(shí)，深圳城市更新也在尋求著新的“提速之路”。8月7日，《深圳市2019年度城市更新和土地整備計(jì)劃》發(fā)布，*提出“零星急需項(xiàng)目”說法。其中規(guī)定，考慮到各區(qū)交通綜合治理等公共利益項(xiàng)目的急需，各區(qū)區(qū)級(jí)房屋征收計(jì)劃可安排零星急需項(xiàng)目1項(xiàng)，授權(quán)各區(qū)政府審批并實(shí)施。同日，木頭龍片區(qū)零星房屋征收被確定為2019年度羅湖區(qū)零星急需項(xiàng)目。8月30日，《羅湖區(qū)木頭龍片區(qū)零星房屋征收項(xiàng)目補(bǔ)償方案(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)償方案》)公開征求意見，提出“簽約期限為房屋征收決定公告之日起90日內(nèi)（含90日），簽約期限內(nèi)達(dá)不成征收補(bǔ)償協(xié)議的，報(bào)請(qǐng)羅湖區(qū)人民政府作出補(bǔ)償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告”。木頭龍，由此成為深圳“零星征收”*例。
分析
專家：對(duì)“2/3政策”在深圳 以特區(qū)立法方式落地持樂觀態(tài)度
盡管以木頭龍為代表的“零星征收”已經(jīng)在進(jìn)行著具體實(shí)踐，但廣東省“三舊改造”“2/3政策”出臺(tái)后，仍有很多聲音表示，希望其能在深圳以特區(qū)立法的方式“落地”。多位從業(yè)者對(duì)此持樂觀態(tài)度。
打破“雙百條例”時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟
建緯律師事務(wù)所*合伙人賀倩明在接受南都采訪時(shí)表示，從深圳目前的情況來看，打破舊改“雙百條例”的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟?！扒皫啄晟钲谌藢?duì)強(qiáng)制售賣制度還是比較反對(duì)的，但通過這幾年，大家會(huì)發(fā)現(xiàn)少數(shù)人利用制度問題拖延拆遷，確實(shí)損害了公共利益”。依據(jù)這樣的觀察，賀倩明認(rèn)為，目前深圳的環(huán)境是有利于“2/3政策”出臺(tái)的。
合一城市更新集團(tuán)董事總經(jīng)理羅宇在接受南都采訪時(shí)也提到，深圳目前對(duì)“打破雙百政策”比較有迫切性，拆遷困難是深圳許多舊改項(xiàng)目都正在面臨的問題，確實(shí)需要一個(gè)好的解決機(jī)制?！霸谛〔糠謽I(yè)主搬遷的談判困難下，引入司法途徑是有必要的”，羅宇直言，市場(chǎng)化的拆遷雖然相對(duì)高效，但如果缺乏引導(dǎo)，也會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”的情況。他認(rèn)為引入政府裁決就是在行業(yè)內(nèi)引入一個(gè)“裁判員”，有利整個(gè)行業(yè)的發(fā)展，也有利于深圳舊改的實(shí)施。
“2/3政策”要在深圳落地，需要經(jīng)過怎樣的過程？賀倩明分析，這類政策的落地與“強(qiáng)制售賣”不同，是行政裁決的制度安排，從立法角度來說，必須通過地方立法的形式把這個(gè)制度確立下來，才能在具體執(zhí)法過程中作為執(zhí)法依據(jù)，“可能需要對(duì)深圳目前的城市更新條例進(jìn)行修改”。
行業(yè)亟須穩(wěn)定機(jī)制解決爭(zhēng)議突破瓶頸
深圳距離打破“雙百政策”，還有多遠(yuǎn)？賀倩明預(yù)計(jì)，應(yīng)該就在近兩年內(nèi)，廣東省“三舊改造”政策會(huì)落地深圳。他表示這種判斷一方面是出于深圳實(shí)際情況，大多數(shù)舊改項(xiàng)目都推進(jìn)緩慢，急需一個(gè)解決方法，另一方面，他認(rèn)為廣東省已經(jīng)開放了政策，深圳作為先行示范區(qū)，理應(yīng)積極響應(yīng)。羅宇也在接受南都采訪時(shí)提到，《羅湖區(qū)木頭龍片區(qū)零星房屋征收項(xiàng)目補(bǔ)償方案》作為深圳*零星征收方案，雖然是一個(gè)新思路嘗試，但要常態(tài)解決舊改項(xiàng)目中出現(xiàn)的問題，還是需要穩(wěn)定、可靠、合法合規(guī)的機(jī)制，為整個(gè)行業(yè)提供一個(gè)解決爭(zhēng)議的平臺(tái)。
而在采訪中，幾位行業(yè)專家也都提到，除了“雙百政策”外，深圳城市更新還存在其它一些瓶頸，同樣需要被解決。羅宇認(rèn)為這包含了前期融資的困難、舊改項(xiàng)目合法權(quán)屬不夠的困難和規(guī)劃限制的困難。賀倩明指出，城市更新的困難還涉及到集體用地的處理、違法建筑的處理等。要解決這些具體的現(xiàn)實(shí)困難，相關(guān)政策還需要進(jìn)一步細(xì)化，才能為深圳城市更新更好提速提供保障。
盡管以木頭龍為代表的“零星征收”已經(jīng)在進(jìn)行著具體實(shí)踐，但廣東省“三舊改造”“2/3政策”出臺(tái)后，仍有很多聲音表示，希望其能在深圳以特區(qū)立法的方式“落地”。多位從業(yè)者對(duì)此持樂觀態(tài)度。
打破“雙百條例”時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟
建緯律師事務(wù)所*合伙人賀倩明在接受南都采訪時(shí)表示，從深圳目前的情況來看，打破舊改“雙百條例”的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟?！扒皫啄晟钲谌藢?duì)強(qiáng)制售賣制度還是比較反對(duì)的，但通過這幾年，大家會(huì)發(fā)現(xiàn)少數(shù)人利用制度問題拖延拆遷，確實(shí)損害了公共利益”。依據(jù)這樣的觀察，賀倩明認(rèn)為，目前深圳的環(huán)境是有利于“2/3政策”出臺(tái)的。
合一城市更新集團(tuán)董事總經(jīng)理羅宇在接受南都采訪時(shí)也提到，深圳目前對(duì)“打破雙百政策”比較有迫切性，拆遷困難是深圳許多舊改項(xiàng)目都正在面臨的問題，確實(shí)需要一個(gè)好的解決機(jī)制?！霸谛〔糠謽I(yè)主搬遷的談判困難下，引入司法途徑是有必要的”，羅宇直言，市場(chǎng)化的拆遷雖然相對(duì)高效，但如果缺乏引導(dǎo)，也會(huì)出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”的情況。他認(rèn)為引入政府裁決就是在行業(yè)內(nèi)引入一個(gè)“裁判員”，有利整個(gè)行業(yè)的發(fā)展，也有利于深圳舊改的實(shí)施。
“2/3政策”要在深圳落地，需要經(jīng)過怎樣的過程？賀倩明分析，這類政策的落地與“強(qiáng)制售賣”不同，是行政裁決的制度安排，從立法角度來說，必須通過地方立法的形式把這個(gè)制度確立下來，才能在具體執(zhí)法過程中作為執(zhí)法依據(jù)，“可能需要對(duì)深圳目前的城市更新條例進(jìn)行修改”。
行業(yè)亟須穩(wěn)定機(jī)制解決爭(zhēng)議突破瓶頸
深圳距離打破“雙百政策”，還有多遠(yuǎn)？賀倩明預(yù)計(jì)，應(yīng)該就在近兩年內(nèi)，廣東省“三舊改造”政策會(huì)落地深圳。他表示這種判斷一方面是出于深圳實(shí)際情況，大多數(shù)舊改項(xiàng)目都推進(jìn)緩慢，急需一個(gè)解決方法，另一方面，他認(rèn)為廣東省已經(jīng)開放了政策，深圳作為先行示范區(qū)，理應(yīng)積極響應(yīng)。羅宇也在接受南都采訪時(shí)提到，《羅湖區(qū)木頭龍片區(qū)零星房屋征收項(xiàng)目補(bǔ)償方案》作為深圳*零星征收方案，雖然是一個(gè)新思路嘗試，但要常態(tài)解決舊改項(xiàng)目中出現(xiàn)的問題，還是需要穩(wěn)定、可靠、合法合規(guī)的機(jī)制，為整個(gè)行業(yè)提供一個(gè)解決爭(zhēng)議的平臺(tái)。
而在采訪中，幾位行業(yè)專家也都提到，除了“雙百政策”外，深圳城市更新還存在其它一些瓶頸，同樣需要被解決。羅宇認(rèn)為這包含了前期融資的困難、舊改項(xiàng)目合法權(quán)屬不夠的困難和規(guī)劃限制的困難。賀倩明指出，城市更新的困難還涉及到集體用地的處理、違法建筑的處理等。要解決這些具體的現(xiàn)實(shí)困難，相關(guān)政策還需要進(jìn)一步細(xì)化，才能為深圳城市更新更好提速提供保障。
影響
提升舊改速度將對(duì)樓市 及保障房供應(yīng)有積極影響
若“三舊改造”政策在深落地，將為深圳樓市帶來何種變化？
落地到產(chǎn)生影響最快需3-4年
深圳中原二級(jí)市場(chǎng)董事總經(jīng)理玉家雄接受采訪時(shí)提到，對(duì)于深圳這樣高速發(fā)展、土地資源又較為有限的城市來說，這樣能為城市更新提速的政策，將為樓市帶來許多正面影響?！白钪苯幽軒淼挠绊懢褪切略鐾恋孛娣e會(huì)有所增多，舊改的速度能加快”，玉家雄提出，若能通過政策調(diào)整舊改速度，開發(fā)商也會(huì)在接手城市更新項(xiàng)目的時(shí)候有更大把握，深圳城市更新未來的局面將與當(dāng)下實(shí)際情況有較大區(qū)別。
而與普通置業(yè)者最息息相關(guān)的，就是相關(guān)政策可能給房?jī)r(jià)帶來的影響。玉家雄判斷，若此次政策能在深圳落地，推動(dòng)深圳城市更新進(jìn)程，增加樓市面積供應(yīng)，將使深圳房?jī)r(jià)得到更好的平衡，“深圳是人口密度高的城市，舊改推進(jìn)不下去只會(huì)導(dǎo)致樓市供應(yīng)緊張，供求不平衡房?jī)r(jià)自然上漲”。而相關(guān)政策若能出臺(tái)，可緩解深圳樓市供求不平衡的情況，對(duì)房?jī)r(jià)的調(diào)控效果將有明顯表現(xiàn)。玉家雄預(yù)計(jì)，從相關(guān)政策在深圳出臺(tái)落地，到對(duì)樓市產(chǎn)生前述影響，最快需要3-4年的時(shí)間。
舊改土地存量釋放加快，除了對(duì)商品房市場(chǎng)帶來影響外，羅宇更預(yù)言，由于深圳目前對(duì)商品房配建保障房的相關(guān)規(guī)定，這樣的變化也有助于深圳保障房的供應(yīng)，能為深圳市民提供更多保障房的機(jī)會(huì)。
推動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房城市更新進(jìn)程
賀倩明則對(duì)深圳的城中村小產(chǎn)權(quán)房交易可能受到的影響進(jìn)行了分析，他提到，此類政策對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的城市更新進(jìn)程也將產(chǎn)生推動(dòng)作用。在城中村的城市更新過程中，對(duì)于城市更新項(xiàng)目的權(quán)利主體確認(rèn)，是把原來分散的權(quán)利通過搬遷補(bǔ)償協(xié)議的方式，形成單一權(quán)利主體。因此，雖然不需要權(quán)利主體100%達(dá)成更新意愿，并100%簽訂搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議，但也同樣需要小業(yè)主們100%同意進(jìn)行更新。而“2/3政策”若能落地，對(duì)城中村城市更新來說，無疑也是推進(jìn)舊改進(jìn)程的一劑良藥。但賀倩明也提到，即使如此，小產(chǎn)權(quán)房交易原本就存在的風(fēng)險(xiǎn)也是難以規(guī)避的，置業(yè)者仍需保持謹(jǐn)慎。
